在我国，经营城市或称城市经营，已成为城市管理者常提的话题，理论界也一直在争论不休，关于经营城市的一些基本范畴，包括本身的提法、基本概念、理论基础、经营主体、经营内容、经营方式以及经营目标等，仁者见仁，智者见智。特别是在承认经营城市这个提法的前提下，经营城市到底谁应作为主体这个首要问题至今未有定论，概括起来主要有三种观点：“一元论”、“多元论”和“转化论”，而且，一元的指向、多元的维度、转化的界定等问题也存在分歧。这些观点都没有全面、准确地阐释城市经营主体的结构及相互关系，需要根据经营城市中政府和企业等利益相关者的关系，对城市经营主体的结构进行重构。
     城市经营主体观点综述
     1.一元论
      “一元论”包括两种绝然相反的观点：政府主体一元论和企业主体一元论。出现这两种极端的看法，源于对“经营城市”特殊性的不同认识。由于城市资产不同于企业资产，多属于公共物品，故经营主体似乎只能是城市管理者——政府；但经营城市强调的是“经营”，政府作为城市的“守夜人”不能直接履行经营职能，经营主体又似乎只能由企业来担任。
     (1)政府主体一元论
     府主体一元论的学者们认为，“现阶段在我国经营城市的主体是各级城市的政府，因而经营城市是政府行为”，“必须牢固树立城市政府经营城市的主体地位和作用”。他们将城市看作是扩大了的企业，城市政府就是“经营者”。
     (2)企业主体一元论
     企业主体一元论的主要代表可以说是城市竞争力问题专家倪鹏飞博士。他认为，治理城市可以借鉴企业的经验，但不应该把城市当作企业来经营。如果经营城市这个说法成立的话，决不是政府直接去经营企业；城市应当强调借鉴企业管理的先进经验，有效地管理政府。若要经营城市，城市政府首先要退出竞争性领域，能交给市场的尽可能交给市场，即使有些要保留经营的，也应采取市场化手段，不能市场化的要实行民主，保持国有企业及国有控股企业作为市场主体的独立性。
     2.多元论
     有很多学者认为城市经营主体是一个“综合体”：有的认为是政府和企业的二元综合体，有的认为是政府、企业和民众的三元综合体，有的则认为是政府、企业、民众、中介组织及其它一切利益相关者的多元综合体，我们统称为“多元论”。
     他们认为，“城市是全体市民的城市，主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府”，“有许多领域应该让位给企业和市民去经营。”故“经营城市的力量有政府力量和民间力量，”“经营城市要‘政府主导，企业参与，市民关心’。”“经营城市是一项宏大的系统工程，需要城市各级政府、各类企业(包括中介组织)、全体市民的共同努力。”“政府的角色是‘管家’和‘裁判员’，不是‘操作工’或‘运动员’，实施城市资本营运，离不开政府的调控和引导，但不能直接经营城市资产，必须有一个代表政府的经营主体。成立城市建设投资开发公司或城市建设融资公司，是目前比较普遍的形式。”
     3.转化论
     经营城市主体转化论的观点是：从城市的自然属性上看，它应该属于国家所有；从社会属性上看，它应该属于全体公民即市民所有，政府既是国家的代表，也是人民(市民)的代表，经营城市主体自然属于政府。但随着经营规模的不断扩大和发展，经营方式的不断改变，经营城市主体一元化的现象也应该改变，实现城市经营主体转化，从政府单元性转向社会多元性，在认识上必须有创新的突破，坚持能进能退，有所为和有所不为的原则，而在行动上，必须放开城市经营准入的门槛，实行平等的国民待遇，鼓励民营资本、境外资本准入。
     经营城市主体结构的实质：合理的政企关系
     经营城市“实际上天然具有市场行为和政府行为的两面性”，先撇开其他城市利益相关者不谈，城市经营主体问题实质是经营城市中的政企关系问题，正确处理政府与企业的关系是城市经营成败的关键。美国城市管理的成功做法对我们应有所启示：一是注重发挥城市政府行政职能和市场机制的双重优势，共同完成城市管理任务；二是建立合理有效机制，吸引城市利益相关者积极参与城市建设和管理三是综合运用经济、法律、教育和技术等多种手段，提高城市管理的效率和水平。这说明，市场经济条件下搞好城市管理需要各城市利益相关者共同参与，相互合作，但在这种合作机制中，城市政府仍然发挥主导作用，对城市建设和发展进行规划、管理、引导和协调，而代表市场的企业等利益相关者作为“执行主体”参与投资、建设、经营和维护。[Page]
     总体来说，正确处理好经营城市中政府和企业的关系，要坚持政府为主导，企业为主体，实现政企分开而互动，协力推进城市建设。经营城市是市场经济条件下的必然产物，但首先是城市政府的重要职能，它既要充分发挥民间组织、民营企业、私人经济在经营城市中的作用，又要突出政府在经营城市中的主导作用。没有政府的主导，经营城市就像没有舵的船而容易迷失方向。经营城市本质要求强化“经营”思想，把那些可以商业化的城市资源资产作为特别的“商品”进行市场化运作。经营城市使资产由产品变成商品、使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程，就得靠具有现代企业制度的各类企业、中介组织来实施运作完成，这样才更符合市场机制原则和市场经济要求。没有企业、中介组织及广大民众的参与，经营城市就好比离开水的船而无法航行。
     城市经营主体结构：分体论
     城市经营活动是一个过程，要通过各项工作来完成，谈论城市经营主体既要区分不同的资产，又要根据不同类型的工作；不同的资产经营的内容和手段不相同，经营的主体构成则不同，而经营相同的资产有不同的工作，政府、企业或企业化机构、中介组织和民众等利益相关者扮演着相应的角色，各自的作用空间和工作重点也各有差异。为了便于叙述，根据政府与市场的关系，可以将城市经营的内容划分为以政府为主导作用的领域、政府与市场协同作用的领域和以市场为主导作用的领域三大部分。政府、企业或企业化机构、中介组织和民众等城市利益相关者，在相应的领域应该扮演相应的主体角色，在同一领域，他们分别是主导者、执行者和参与者的关系。这种主体结构和关系，我们称之为“分体论”。
     1.政府为主导的经营领域
     只能以政府为主导进行经营的领域具有非盈利性特征，关系到整个城市发展的整体利益、弱势群体的发展需要和政府的工作效率，主要包括城市规划、公共财政和公共政策等。
     城市经营要在科学的城市规划指导下进行，经营城市土地资本、水域资本、矿产资源等自然资本，必须强调政府的主导地位。从确定规划指导思想，到监督规划工作过程，对规划进行组织评审乃至监督规划实施全过程，必须由城市政府负责执行，不能交给民营企业去做。其中的一些具体工作可以民营化，但是政府必须始终是领导者和监督者。另外，公共财政支出和公共政策制定等领域是市场失灵的领域，也都是非盈利性的，只有城市政府才有能力借助财政力量向社会提供服务。
     2.政府与市场协同作用的领域
城市政府与市场协同作用的领域空间很大，主要是可经营的城市基础设施等再生资本的营运。随着市场经济的发展，国有企业发展与改革以及教育科技的发展等也需要政府与市场协同作用。在这些领域，政府作为重要经营主体，起着基础性作用，通过适度超前的、科学的发展规划，引导民间投资有序进入。另一方面，这些领域属于半经营性经济领域，在城市政府有效的控制和引导下，尽可能地将具体产业的发展空间让渡给民营经济，让民间去发展。我们认为，政府再造运动的典范撒切尔夫人“缩减国有的疆界”的工作程序对于这一领域的城市经营比较适用。城市政府在认真制定各种发展规划之后，在执行的过程中，可以按照一定程序，逐一检查，凡是民营经济有作用空间的领域，尽可能由民间来执行，为民营经济的发展腾出空间，在减少政府支出的同时，提高该领域的发展效率。
     3.以市场为主导的领域
     以市场为主导的领域，是指在城市发展中市场机制起着主导作用的领域，主要包括城市产业结构升级、民营经济发展和城市延伸资本运营三大方面，企业作为市场主体理所当然是该领域的经营主体。在这些领域，政府也不是完全没有作为，而是要通过政策起到引导、促进、规范或者限制的作用。[Page]
     产业结构升级是城市经济发展的主旋律，也是城市政府最为关注的领域。城市产业结构升级是市场竞争的过程，是企业竞争力在城市经济发展中的最终表现，这一领域理所当然地应该交给市场。随着中国经济体制改革的逐步深化，国有经济逐步退出竞争性领域，民营经济就是城市经济发展的主体和核心，是城市经济发展的主要动力，民营经济具有较大的流动性，他们“以足投票”，对民营经济宽容的城市一定会在竞争中胜出。在成熟的市场体制下，民营经济在市场竞争中的发展属于市场调节的范畴。由城市有形资产中衍生出来的无形资产，或称为城市延伸资本，如户外广告标牌经营权、公路汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠命权等等，最适宜将权利资本化，交给市场进行有形化运作，按“谁投资谁受益、谁占用谁出钱”的原则投入市场运营。